Bilindiği üzere ülkemizde Mali Suçları Araştırma Kurulu Başkanlığı (MASAK), 4208 sayılı Kara Paranın Aklanmasının Önlenmesine Dair Kanunun, 19 Kasım 1996 tarihinde yürürlüğe girmesiyle kurulmuş ve 17 Şubat 1997’de de faaliyetlerine başlamıştır. 18 Ekim 2006 tarihinde yürürlüğe giren 5549 sayılı Kanun ile birlikte de MASAK’ın görevleri arasına terörizmin finansmanı ile mücadele de eklenmiştir. Bu noktada suç neticesinde elde edilen gelirlerin aklanması ve terörü de finanse etmesi durumunu engelleyebilmek adına şüpheli olduğu değerlendirilebilecek işlemlerin bildirimlerini almak, gerekli verileri toplamak ve analiz yaparak değerlendirmek de MASAK’ın görevleri arasına eklenmiştir. Türkiye’nin mali istihbarat birimi olarak Hazine ve Maliye Bakanlığı’na bağlı olarak faaliyetlerine devam eden MASAK’ın Cumhurbaşkanlığının 1 sayılı Kararnamesini 231. maddesinde MASAK’ın ana görevleri arasında analiz ve değerlendirme, yükümlülük denetimi, inceleme, veri toplama, dış ilişkiler, idari yaptırımlar düzenlenmiştir. 2023 yılında ise Hazine ve Maliye Bakanlığı 2024-2028 yılları arasını kapsayan Stratejik Planda “Kayıt Dışı Ekonomi ile Mücadele Etmek ve Mali Suçları Azaltmak” stratejik amacı kapsamında MASAK tarafından “Suç Gelirlerinin Aklanması ve Terörün Finansmanıyla Ekonomik Güvenliği Esas alan Etkin Bir Mücadele Yürütmek” alt hedefi belirlenmiştir. Bu manada MASAK’a 5 yıllık plan döneminde denetlenen incelenen yükümlü sayısını artırma, şüpheli işlem bildirimi yapan yükümlü sayısını da 340’tan 390’a çıkarma hedefi verilmiştir.
Dünya’da mali istihbarat birimleri (Financial Intelligence Unit-FIU) esas itibarıyla idari, polis tipi, adli veya savcılık tipi ile karma yapıda FIU olarak dört tip altında toplanabilir. Ülkemiz uygulamasında MASAK “İdari FIU” olarak yargı ve polis yönetimleri dışında bir yapı olan Hazine ve Maliye Bakanlığı altında örgütlenmiş olup, Merkez Bankası veya bağımsız düzenleyici bir otorite altında örgütlenen idari FIU’lara ilişkin dünya örnekleri de bulunmaktadır. ABD, Andorra, Avustralya, Belçika, Bolivya, Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Hırvatistan, Fransa, Ukrayna, Venezuella gibi ülkeler ile birlikte Türkiye İdari FIU modelini benimsemiştir.
Polis tipi FIU’lar ise polis teşkilatı altında örgütlenen ve kolluk yetkilerine sahip FIU modelleri olarak özetlenebilecek olup, Avusturya, Almanya, Estonya, İzlanda, İrlanda, İsveç, Macaristan, Slovakya gibi ülkeler örnek olarak verilebilir. Adli veya Savcılık tipi FIU’lar ise Başsavcılığa bağlı olarak faaliyet göstermektedir. Uygulaması yaygın olmamakla birlikte, Güney Kıbrıs ve Lüksemburg gibi görece küçük ülkelerce uygulanmaktadır. Karma yapıdaki FIU’lar genellikle idari ve polis tipi FIU’ların değişik özelliklerini bir araya getirmektedir. Bu modelde FIU bünyesinde görevli polis, polis olması nedeniyle ulaşması mümkün verilere kolaylıkla ulaşabilirken, vergi inceleme elemanı yine kendi görev alanı ile ilgili her türlü vergi kaydına ulaşarak sürdürülen inceleme ve araştırmalarda tecrübelerini kullanabilmektedir.
İdari FIU uygulayan Türkiye gibi ülkelerde FIU şüpheli işlem ve diğer finansal raporlama yükümlülüğü bulunan finansal sektör ile kolluk ve adli makamlar arasında tampon görevi görürken polis tipi ile adli veya savcılık tipi FIU’lar ise kanıt toplamaya dair el koyma gibi yetkileri kullanmak için aracıya ihtiyaç duymamaktadırlar. İdari FIU’lar genellikle aldıkları şüpheli işlem bildirimlerini ön eleme, değerlendirme ve ciddi olanları delillendirme işlemine tabi tutarlar.
Ciddi bulunan ve somut verilerle desteklenen durumlar mali istihbarat birimince yapılan istihbari analiz sonuçları ile birlikte kolluk veya savcılığa iletilir.
İdari tip FIU’ların finansal kuruluşlarla soruşturmacı kuruluşlar arasında bir tampon görevi görmesi, aldıkları bildirimleri analiz ve eleme işlemine tutması, finansal kuruluşların bu tip FIU’ya şüpheli işlem bildiriminde bulunmada zorlanmamaları gibi avantajlı yanları bulunmaktadır. Buna karşılık, bu FIU’ların kolluk birimlerinin bir parçası olmamaları nedeniyle şüpheli fonlara el konulması, şüphelinin tutuklanması gibi konularda gecikmelere neden olması mümkündür. Ayrıca bu birimler, kolluğun ve savcılığın sahip olduğu kanıt toplamaya ilişkin bir takım yetkilere de sahip değillerdir.
Yapıları itibariyle bu tip FIU’ların politik otoritelerin doğrudan gözetim ve denetimine açık bulunmaları da ayrı bir dezavantajdır. Polis tipi ile kolluk birimi ile organize çalışılan adli veya savcılık tipi FIU’ların en büyük dezavantajı ise, aklama ile mücadelenin en önemli unsuru olan şüpheli işlem bildirimlerinin gönderilmesi konusunda finansal kuruluşlar başta olmak üzere bildirim yükümlülüğü bulunanların çekingen davranmalarıdır. Bu konuda karşılıklı güvenin oluşturulması için zamana ihtiyaç bulunmaktadır. Diğer bir dezavantaj ise, kolluğun finansal soruşturma, finansal analiz ve değerlendirme alanında uzmanlığının nispeten daha az olması mali istihbarat oluşturma aşamasında önemli bir sorundur.
Ülkemizde MASAK örgütlenmesi idari hiyerarşi olarak polis ile adli veya savcılık birimlerinden ayrı olarak Hazine ve Maliye Bakanlığı çatısı altında kuruluyken, uygulamada savcılık veya mahkeme görevlendirmeleri sebebiyle karma yapıya doğru evrilen bir yapıya da yaklaşmaktadır. 1 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 231. Maddesine göre “Aklama veya terörizmin finansmanı suçlarına ilişkin olarak “Cumhuriyet savcısı, hakim veya mahkeme tarafından intikal ettirilen konuları analiz etmek ve incelemek” hükmü getirilerek, savcılık, hakim veya mahkemelerin de MASAK’ı aklama veya terörizmin finansmanı kapsamında görevlendirebileceği ifade edilmiştir.
TCK 282. madde uyarınca suçtan kaynaklı malvarlığı değerlerinin aklanması, yani kara paranın aklama suçunun araştırılması ve mali yönünün ortaya çıkarılmasından evvel, bu suçun dayanağı olan öncül suçla ilgili de MASAK’ın mali inceleme yapabilmesi ve bir mali analiz raporu hazırlaması gerekli olmaktadır.
Ancak pratikte MASAK’ın görev ve yetkisi kara para aklama ve terörizmin finansmanı suçlarıyla sınırlandırılırken, savcılık, hakim veya mahkemeler tarafından gelen taleplerde konunun öncül suç boyutunun da tespit edilmesi gerektiğinden konuyu MASAK nezdinde inceleyen denetim elemanının yasal gelir ile yasa dışı olanı ayırt ederek bunu da öncül suça bağlayacak şekilde kuvvetli suç şüphesi oluşturması beklentisi, MASAK’ın görev alanı ile savcılıkların arasında bir yetki ve görev tartışmasına sebebiyet vermekte ve MASAK raporlarına dayalı olarak savcılık veya mahkemelerce verilen mahkumiyet hükümleri dahil iş ve işlemlerin ilerleyen safhalarda Yargıtay tarafından bozulmasına sebebiyet verebilmektedir. Zira savcılık veya kovuşturma sürecinde mahkemelerce öncül suç ile yasal olmayan gelir artışı arasında somut bir illiyet bağı oluşturulması beklenmekte, sadece banka transferleri ve bankacılık faaliyetlerini gösteren, fakat bu konuda somut değerlendirme yapmaksızın sonucunu savcılık veya mahkemelerin takdirine bırakan MASAK raporları yargı makamlarından dönebilmektedir. Bu anlamda MASAK’tan beklenen; suçlarda kullanılan kripto paralar da dahil, yalnızca banka üzerinden inceleme değil, TCK 282. maddesi kapsamında alt sınırı 6 ay veya üzerinde ceza gerektiren suç veya suçlarda kullanılan, suça katılan veya suçtan elde edilen para veya maddi kaynakları ortaya çıkaran değerlendirmeye dayalı çalışma yapmasıdır.
Ancak doğrudan MASAK’ın idari hiyerarşi içerisindeki görev tanımı ile birlikte Savcılıklarca gönderilen dosyalarda iddianame gönderimi yapılmaması veya denetim elemanlarının kolluk yetkisi dahil kısıtlı araştırma yetkisi ve süresi olması (5549 Sayılı Kanun 17/2’de istisnası olmakla birlikte, CMK 128. maddesi gereğince taşınmaz, hak ve alacaklara el koyma için MASAK’tan 3 ay içinde rapor alınması gerekmektedir.), uzmanlık sorunsalı, başka bazı kurumlardan (Vergi Müfettişleri, Gümrük ve Ticaret Müfettişleri, Bankalar Yeminli Muarakıpları, Hazine Kontrolörleri, Sigorta Denetleme Uzman ve Aktüerleri, BDDK Uzmanları, SPK Uzmanları, TCMB Denetçi ve Uzmanları), denetim elemanı görevlendirmesinde yaşanabilecek gecikmeler gibi sebeplerle inceleme süreci uzamakta ve aklanan değerin miktarı, suça karışan kişi sayısı ve boyutu daha da büyüyebilmektedir.
Bu anlamda MASAK suç gelirlerinin tespiti açısından önemli bir adım atarak yükümlüler nezdinde çalışan Uyum Görevlileri İçin Yeni bir dönem başlattı. 09 Eylül 2025 tarihli ve 33012 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan MASAK Genel Tebliği (Sıra No:30) (“Tebliğ”) ile uyum görevlisi ve uyum görevlisi yardımcısı lisanslama süreçlerine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmesi ile gözler yine MASAK’a çevrildi.
Daha önce 25 Aralık 2024 tarih ve 32763 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan değişiklik yönetmeliği ile Suç Gelirlerinin Aklanmasının ve Terörün Finansmanının Önlenmesine İlişkin Yükümlülüklere Uyum Programı Hakkında Yönetmelik’e (“Uyum Programı Yönetmeliği”) 32/B maddesi eklenmiş ve uyum görevlisi olarak yetkilendirileceklere ilişkin yetkilendirme sınavı, uyum görevlisi sicili ve yetkilendirmeye ilişkin diğer hususların Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından belirleneceği düzenlenmişti.
Bu doğrultuda hazırlanan Tebliğ ile birlikte, uyum görevlilerinin mesleki yeterliliğinin ölçülmesine yönelik yetkilendirme sınavı, mesleki eğitim ve lisanslama süreçleri ile bu süreçlere dair kayıtların tutulacağı uyum görevlisi siciline (“Uyum Görevlisi Sicili” veya “Sicil”) ilişkin düzenlemeler getirilmiştir.
Düzenlemeden önce uyum görevlisi ve yardımcılığı için T.C. vatandaşı olmak, kamu haklarından mahrum olmamak, ceza, bankacılık, sermaye piyasası kanunlarına göre bir takım cezalardan hüküm giymemek, 4 yıllık üniversiteden mezun olmak, Uyum Programı Yönetmeliği’nin 4’üncü maddesinin birinci fıkrasında sayılan finansal kuruluşlardan (TCMB ve kalkınma ve yatırım bankaları dahil) herhangi birisi nezdinde en az 5 yıl idareci, uzman veya denetim görevlisi olarak çalışmak, Kanun’un 2’inci maddesindeki denetim görevlerinde ya da Başkanlık nezdinde idareci olarak en az 5 yıl çalışmak kafiyken, düzenleme ile birlikte uyum görevlisi ve uyum görevli yardımcısı atama zorunluluğu bulunan kuruluşlara atanacak uyum görevli ve yardımcıları için yetkilendirme sınavı ve sicile kayıt zorunluluğu, 3 yılda bir de lisans ve yenileme eğitimi zorunluluğu getirildi.
Bunun yanında, Başkanlık’ta fiilen dört yıl görev yapan idareciler, yardımcılık dönemleri dahil fiilen on iki yıl görev yapan Hazine ve Maliye Uzmanları ile on iki yıl süreyle denetim elemanı olarak çalışanların sınavdan muaf olduğu da düzenlemeye eklenmiştir.
Bu Tebliğ ile birlikte, uyum görevlilerinin mesleki yeterliliklerinin artırılması, lisanslama ve sicil sistemine tabi tutulmaları sağlanarak, finansal kuruluşlardaki uyum süreçlerinin daha nitelikli, şeffaf, profesyonel ve denetlenebilir hale getirilmesi ve meslek formasyonu kazanması amaçlanmaktadır. Böylece, uyum görevlisi ve yardımcılığı pozisyonunu bağımsız denetçiliğe benzer şekilde bir statüye kavuşturmaya yönelik önemli bir adım atılmış oldu.
Zira özellikle kamuoyuna yansıyan son dönemdeki haberlerden de görüleceği üzere kara para ve terörizmin finansmanı konusunda Savcılık, MASAK ve Emniyet Genel Müdürlüğü Kaçakçılık ve Organize Suçlarla Mücadele Başkanlığı (KOM) tarafından gerçekleştirilen operasyonlar hız kazandı.
Bu gelişmeler paralelinde MASAK’ın yaptığı bu düzenleme ile hem MASAK uzmanlarının motivasyonunu artırma, hem suçtan kaynaklı mal varlığı değerleriyle etkin mücadele edilebilmesi noktasında ulusal mevzuat ve insan kaynağı potansiyeli desteklenmiş olacak. Aynı zamanda da uyum görevliliği ve yardımcılığı için mesleki bir formasyon kazandırıldı. Darısı iç sistemler kapsamında finansal kuruluşlarda görev yapan iç denetim, iç kontrol ve risk yönetimi personellerinin başına, bu konuda Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu’nun değerlendirmesi önem kazanacaktır.
Bu anlamda ülkemizin son yıllarda attığı adımlar sonucunda Kara Paranın Aklanmasının Önlenmesine Yönelik Mali Eylem Görev Gücü (FATF)’nün 21 Ekim 2021’de girdiği gri listesinden yaklaşık 3 yıl sonra çıkması önemli bir gelişmedir. Gri Listede kalan bazı ülkeler ise Bulgaristan, Burkino Faso, Kamerun, Hrvatistan, Kongo Dem. Cumhuriyeti, Haiti, Kenya, Mali, Mozambik, Nijerya, Namibya, Suriye, Tanzanya, Vietnam gibi ülkelerdir. Uluslararası anlamda ülkelerin AML risk düzeyinin ölçümünde takip edilen ve aşağıdaki haritada verilen “2024 yılı Basel AML Endeks”ine göre Türkiye 2024 yılında 164 ülke arasında en yüksek risk puanı 10 olmak üzere, 5.63 risk notu ile 58. sırada yer almıştır . Rapora göre en riskli ülke Myanmar (8.17 puan) olurken, en risksiz ülke ise San Marino (2.96) olmuştur. Çalışmaya göre en riskli 5 ülke Myanmar, Haiti, Demokratik Kongo Cumhuriyeti, Chad, Venezuela olurken; en risksiz 5 ülke ise San Marino, İzlanda, Finlandiya, Estonya, Andorra şeklinde sıralanmıştır. Yunanistan da listede 3.66 puanı ile 155. sırada yer almıştır.
Sonuç olarak, ülkemizin suç gelirleriyle mücadelede attığı adımlara paralel olarak Mali Suçlarla daha etkin mücadele için, MASAK’ın idari hiyerarşideki yerinin mevcut uygulamaların etkinliği de ölçümlenerek akademik çalışmalara konu edilerek gözden geçirilmesi, bu manada bağımsız bir komisyon oluşturularak MASAK’ın daha özerk bir yapıya kavuşturulması, MASAK ile Savcılık ve Kolluk Birimleri arasındaki koordinasyon ve birlikte çalışma kültürünün geliştirilmesine ve rapor yazım sürelerinin MASAK stratejik plan hedefleri arasına alınarak, kısaltılmasına ihtiyaç olduğu mütalaa edilmektedir. Bununla birlikte Savcılık Makamlarında öncül suç tespitinin hiçbir şüpheye mahal vermeden somut olarak yapılarak, iddianame düzenlendikten sonra MASAK’tan denetim elemanı görevlendirmesinin yapılabilmesine dair yasal bir düzenleme yapılmasının da bu süreci daha da etkin hale getireceği değerlendirilmektedir. Bu anlamda yükümlü kuruluşlardaki uyum görevli ve yardımcılarına yönelik mesleki sertifika sınavı, sicili ve eğitimine dair yeni getirilen düzenlemenin de bütüncül olarak uyum fonksiyonunun güçlendirilmesi, disipline edilmesi ve profesyonelleşmesi adına önemli bir gelişme olduğu değerlendirilmektedir. Ancak, uyum fonksiyonuna yardımcı ve tamamlayıcı fonksiyonlar icra eden iç denetim, iç kontrol ve risk yönetimi faaliyetiyle uğraşan Banka, finansal kuruluş, ödeme ve elektronik para kuruluş çalışanları için de benzer sertifikasyon programlarının Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Merkez Bankası, Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) gibi kuruluşlar eliyle düzenlenmesinin sektörde iç sistem fonksiyonlarının güçlendirilmesi, disipline edilmesi ve etkinliğinin artırılması adına tartışılması gerektiği değerlendirilmektedir.
Ali Galip YÜKSELTMEK